关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施方案

    中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号，以下简称《意见》），强调要创新扶贫开发6大机制，即改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、健全干部驻村帮扶机制、改革财政专项扶贫资金管理机制、完善金融服务机制、创新社会参与机制；明确要组织实施扶贫开发10项重点工作，即村级道路畅通工作、饮水安全工作、农村电力保障工作、危房改造工作、特色产业增收工作、乡村旅游扶贫工作、教育扶贫工作、卫生和计划生育工作、文化建设工作、贫困村信息化工作。《意见》具有很强的指导性、实践性、操作性，是当前及今后一个时期，指导我省继续向贫困宣战、确保实现2011-2020年农村扶贫开发纲要目标的纲领性文件。为认真贯彻落实《意见》精神，结合省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于加强扶贫攻坚促进小康提速的意见》（赣办发〔2013〕23号）的部署，现就进一步创新机制扎实推进全省农村扶贫开发工作，制定如下实施方案。

    一、总体要求

    （一）工作思路。紧紧围绕扶贫开发6大机制创新和10项重点工作，以改革扶贫开发方式为途径，以创新扶贫工作机制为动力，以重点扶贫攻坚的38个县（市、区）为主战场，瞄准全省现有328万贫困人口和3400个贫困村，优化整合扶贫资金，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。统筹政府、市场、社会资源，引导各方力量参与扶贫事业，夯实打牢专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫工作格局，加快贫困地区区域发展与扶贫攻坚推进步伐。

    （二）工作原则。坚持统筹推进扶贫攻坚与小康提速并重的原则，做到“七个统筹”：统筹加大扶贫力度与注重扶贫效果，统筹探索创新扶贫模式与形成扶贫长效机制，统筹整村推进、集中连片扶贫与因户施策，统筹就地扶贫与搬迁扶贫，统筹救济扶贫与开发扶贫，统筹政府主导与社会参与，统筹外部帮扶与自我奋斗。

    （三）工作载体。深入实施全省扶贫攻坚“六大工程”：贫困农户帮扶到户脱贫工程、贫困群众搬迁移民扶贫工程、贫困群众培训转移就业工程、贫困农户合作经营增收工程、贫困地区基础设施建设工程、贫困地区基本公共服务提升工程，构筑打牢扎实推进农村扶贫开发务实管用的工作载体。

    （四）工作目标。以全面建成小康社会为引领，力争2018年、确保2020年实现农村扶贫开发纲要提出的目标，为全省小康提速创造条件，为我省与全国同步实现全面小康打下坚实基础。具体要达到“三个显著”的要求：（1）贫困现象显著改观。全省现有328万低于2300元扶贫标准的扶贫对象人口人均年收入全面达到4600元以上，农村贫困发生率由2013年的9.2%降到3%以下；保持贫困地区农民人均纯收入年均增长高于全省年均增幅，重点扶贫攻坚的38个县(市、区)和 3400个贫困村的农民人均收入水平达到全省平均水平的75%以上。（2）贫困地区生产生活条件显著改善。贫困村的新农村建设全面完成，居住条件不适地区的贫困农户得到搬迁安置，贫困农村基础设施显著加强，支撑贫困群众稳定增收的产业体系基本形成，贫困地区基本公共服务领域主要指标接近或达到全省平均水平，发展差距扩大趋势得到扭转。（3）扶贫对象自我发展能力显著增强。贫困群众脱贫致富内生活力、职业技能素质大幅提升，农民合作经营机制成熟完善，农村基层党组织带领群众奔小康的战斗堡垒作用坚强有力。

    二、工作任务及责任分工

    （一）创新农村扶贫开发6大机制

    1.改进以扶贫实绩为主的贫困县考核机制。按照扶贫开发“县抓落实”管理体制的要求，对重点扶贫攻坚的38个县（市、区）突出考核扶贫实绩的风向标，从2014年起，由主要考核地区生产总值转向主要考核扶贫工作成效，并依据省政府印发的《江西省主体功能区规划》（赣府发〔2013〕4号），对其中限制开发区域和生态脆弱地区取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核的主要指标。改进完善扶贫开发工作考核评价指标体系，科学公正评估扶贫开发绩效，完善相关激励办法措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。严格执行贫困县党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，把落实扶贫责任情况作为贫困县党政领导班子和领导干部政绩考核的重要依据。（省委组织部、省委农工部、省扶贫和移民办、省统计局、国家统计局江西调查总队等。列在首位的为牵头单位，其他单位按职责分工负责，下同）

    2.构建科学高效的精准扶贫工作机制。坚持“扶真贫、真扶贫”，对全省现有328万贫困人口和3400个贫困村，逐户逐村建档立卡，集中扶贫资金，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户，重点落实精准扶贫到户。（1）精确识别扶贫对象到户到人。按照国家统一制定的扶贫对象识别办法，结合我省实际，在2014年6月底前，省级将国家统计调查部门测定我省的贫困人口数量分解核定到县，由各县负责依据贫困状况逐级核定到乡到村，以村为基本单位，采取公开、公平、公正的程序和步骤，完成低保对象和扶贫对象的精确识别，逐户建立台账并录入低保对象管理系统和扶贫信息管理网络系统，实行动态管理，对落实精准扶贫政策措施进行全面监督。（2）落实精准扶贫到户政策措施。按照“识别到人、帮扶到户、落实到位”的要求，建立“定对象、定措施、定政策、定责任、定目标”的帮扶到户机制。坚持开发扶贫与救济扶贫“两项驱动”，对没有劳动能力的贫困农户，给予农村最低生活保障扶持，切实做到“应保尽保”，逐步提高保障水平；对因病因残完全丧失劳动能力的特困农户，要整合和落实相关部门专项政策和救济措施给予优先扶持，兜底保障，确保其衣食无忧；对有劳动能力和劳动意愿的扶贫对象，把专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，对扶贫对象全面落实扶贫开发政策，确保“应扶尽扶”；组织各级党员干部和社会力量结对帮扶，确保结对帮扶措施对扶贫对象户全覆盖。（3）扎实推进全省减贫进程。对全省扶贫对象分两期实施精准扶贫到户，以3年为一个周期，扶贫对象户一经确定3年不变。2013-2015年，通过三年的精准扶持，全省减贫150万人以上，贫困人口降至210万人左右，贫困发生率降至6%左右。2016-2018年，根据国家统计局江西调查总队核定我省的农村贫困人口数量，开展新一轮贫困人口精准识别和帮扶到户工作，全省再减少贫困人口100万人以上，贫困人口降至100万人左右，贫困发生率降至3%左右。2019-2020年，用两年时间做好巩固提高工作，集中力量打好扶贫攻坚的歼灭战，确保到2020年全省基本消除绝对贫困现象，贫困发生率稳定保持在3%以下，如期实现2011-2020年农村扶贫开发纲要目标。（省扶贫和移民办、省民政厅、省委农工部、省人社厅、省统计局、国家统计局江西调查总队、团省委、省残联等）

    3.整合完善干部驻村帮扶机制。紧密结合精准扶贫工作机制和党的群众路线教育实践活动，科学整合现有的工作制度，建立科学合理、任务适度、责任明晰的定点扶贫和干部驻村帮扶机制。干部驻村帮扶时间要与“精准扶贫”周期相吻合。县级扶贫和移民部门要做好驻村干部的业务培训，并指导乡村建立好内容完整、便于考核的“精准扶贫”台账，及时做好帮扶到户的监测评价。干部派出单位和部门要选派德才兼备、具有发展潜力和培养前途的优秀干部驻村帮扶，为他们开展工作提供有力保障，同时要严格奖惩，实绩突出的在评先评优或选拔任用时优先考虑。（省委组织部、省扶贫和移民办、各市县）

    4.强化以精准扶贫为导向的扶贫资金管理机制。加大扶贫资金管理改革力度，增强扶贫资金使用的针对性和实效性。完善中央和省财政扶贫资金优化整合机制，集中实施精准扶贫，确保扶贫资金项目到村、到户，确保扶贫对象得惠受益，增强扶贫对象“造血”机能。落实扶贫资金投入稳定增长机制，根据经济发展情况，落实各级政府在年度财政预算中逐步增加专项扶贫资金投入。实行扶贫资金使用管理奖优罚劣机制，把资金分配与工作考核、资金使用绩效考评紧密结合，探索推行以奖代补等的激励性和竞争性资金分配办法。改进扶贫资金项目审批机制，简化资金拨付流程，加快资金使用进度，扶贫项目审批权限全部下放到县，按权责匹配原则，实行“谁审批、谁负责”的责任制。加强扶贫资金项目监管机制，在落实县级政府抓好扶贫资金项目组织实施责任的基础上，落实省、市两级主要负责资金项目监管的责任，健全完善监管制度，定期不定期对县级组织实施工作进行检查。强化扶贫资金项目监督机制。坚持和完善资金项目公告公示制度，所有资金项目都要阳光操作，通过有关媒体公开，接受群众和社会监督。加强审计、纪检、监察等部门的监督检查，发挥各级人大常委会对扶贫资金项目审计结果的监督作用。引入中介组织等社会监督力量，拓宽扶贫资金项目监督渠道。健全各方支持扶贫开发资金政策统筹机制，以罗霄山连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划、赣南原中央苏区振兴发展规划和重大扶贫项目为平台，统筹整合扶贫和相关涉农政策及资金，探索政府购买公共服务等有效做法，集中解决制约扶贫开发的突出贫困问题。严格执行违纪违法惩处机制，严肃查处截留、挤占、挪用和贪污扶贫资金的违纪违法行为。（省财政厅、省扶贫和移民办、省发改委、省纪委监察厅、省审计厅等）

    5.创新金融服务机制。充分利用好已经建立的罗霄山片区扶贫开发金融服务联动协调机制，深化沟通合作、强化协调配合，构建金融助力扶贫开发工作的长效机制。进一步加快农村金融制度创新，不断提高涉农贷款比例，解决贫困地区发展的资金需求。制定有效措施，鼓励贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用并主要投向农业农村。加大对养殖业、种植业、森林保险和农村住房保险的支持力度。鼓励和支持农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行、农村信用社增强金融支农服务功能，培育和发展村镇银行、小额贷款公司等金融组织，支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司。培育发展农村合作金融，推动社区性农村资金互助组织发展。积极推广小额信贷业务和贫困村互助资金的经验，完善扶贫贴息贷款政策，继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。（人行南昌中心支行、省财政厅、省民政厅、江西银监局、保监局、省扶贫和移民办、省人社厅、团省委、省妇联、省残联等）

    6.完善社会扶贫参与机制。各级党政部门单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国有骨干企业、国有控股金融机构、科研院校、驻赣军队和武警部队要承担相应的定点扶贫任务。创新支持、鼓励各民主党派、工商联和无党派人士，各类企业、社会组织和个人参与我省扶贫开发工作的措施。每5年以省政府名义对支持扶贫开发的先进集体和先进个人进行表彰。严格落实国家有关企业扶贫捐赠税前扣除政策，激励和引导更多的社会力量参与扶贫。各县扶贫和移民部门建立扶贫需求和扶贫项目信息库，并向社会开放，以利各类组织、企业、个人参与扶贫济困。（省扶贫和移民办、省委组织部、省委统战部、省民政厅、省财政厅、省人社厅、省国税局、省地税局、省残联、省工商联等）

    （二）抓好农村扶贫开发10项重点工作

    1.加大村级道路建设力度。2014年起，要以年均8000至10000公里规模推进农村公路建设。加快推进农村客运网络连通工程，提高农村公路等级标准和通达深度，加大安保工程和危桥改造力度。安排农业产区、乡村旅游点、农产品园区、移民村和人口较集中的自然村通公路建设。继续加快贫困地区及农村客运站场建设，加快升级改造罗霄山片区县道进度，改善罗霄山地区县级客运站、农村候车亭条件。到2016年，率先完成38个原中央苏区和特困片区县自然村(25户以上)通水泥路建设任务，到2020年底，全省自然村(25户以上)基本建成水泥路。（省交通运输厅、省发改委、省财政厅、省新村办等）

    2.全面解决农村居民饮水安全问题。依托农村自来水工程建设，2015年前解决农村重点污染区居民饮水安全问题。积极推进集中供水工程建设，提高农村自来水普及率。到2020年，基本完成全省农村自来水工程建设和改造任务，形成较为完善的城乡供水一体化体系。（省发改委、省水利厅、省卫生计生委、省环保厅、省新村办等）

    3.提升农村供电服务能力。积极推进农村电网改造工程，加大农网改造资金投入，解决好赣南等原中央苏区农村电网电压低问题。提升我省农村电网装备技术水平，优化农村电网结构，开展太阳能、风电等清洁能源的接入工作，支持小水电项目建设，对老旧农村水电站开展增效扩容改造。到2020年全省贫困农村电压低问题得到根本解决。（省发改委、省能源局、省财政厅、省水利厅等）

    4.加快农村困难群众危房改造和搬迁移民扶贫进度。在农村危旧土坯房改造任务和资金安排上向赣南等原中央苏区重点倾斜。加大全省农村困难群众危房改造力度。各级政府要积极整合资金，支持农村危房改造和配套基础设施建设。力争到2020年基本完成全省农村危旧房改造任务，解决农村住户居住安全问题。（省住房城乡建设厅、省发改委、省财政厅等）

    对地处边远、条件恶劣、就地扶贫难以奏效的贫困群众，要尊重群众意愿，按照公正公开、规模适度、差别扶持的原则，实施好搬迁移民扶贫工程。2014年起，在2013年搬迁安置6万人的基础上每年递增2万人。整合相关优惠政策，确保“整体搬得出、长期稳得住、逐步能致富”。（省扶贫和移民办、省发改委、省住房城乡建设厅、省财政厅等）

    5.培育壮大有利困难群众增收的特色优势产业。大力发展现代农业，加强农村先进适用技术的推广，构建新型农业经营体系。鼓励贫困农户以土（林）地承包经营权作价入股，参与家庭农场、合作农场、联户经营和农民专业合作社，力争2-3年覆盖带动贫困地区农户达到100万户。继续实施罗霄山集中连片特殊困难地区产业扶贫规划，以产业基地建设、配套设施建设、经济合作组织建设、扶贫对象能力建设、科技支撑体系建设为主要内容，大力发展优势主导产业，培育龙头企业，创建现代农业示范园区，实施农村青年创业致富“领头雁”培养计划，完善产业扶贫长效机制，增加扶贫对象收入。从2012年起，省财政连续10年每年安排扶贫攻坚重点县1000万元扶贫资金，用于精准扶持贫困村和扶贫对象发展产业。到2015年，基本实现村村有项目、户户都参与。（省农业厅、省林业厅、省发改委、省旅游发展委、省扶贫和移民办、省商务厅、省环保厅、省住房城乡建设厅、省科技厅、省供销社、团省委等）

    6.加快发展扶贫作用明显的乡村旅游业。充分发挥罗霄山片区“红色旅游胜地与生态文化旅游重要目的地”的发展战略定位和赣州市、吉安市“国家旅游扶贫试验区”作用，用好用活交通基础设施建设、村庄整治、劳动力培训、搬迁移民扶贫、历史文化名村名镇保护等措施，积极支持建设一批旅游市场潜力大、旅游扶贫功能强的乡村旅游扶贫项目。（省发改委、省旅游发展委、省环保厅、省住房城乡建设厅、省农业厅、省林业厅、省新村办等）

    7.全面开展智力扶贫。高度重视困难家庭文化水平和能力素质的提高，阻断贫困代际传递。提高农村义务教育办学水平。发展学前教育。加强贫困农村支教力度，重视农村特殊教育和残疾学生扶助。加强农村劳动力转移就业技能培训，进一步加大技能培训资源的整合力度，统筹职业学历教育、职业培训补贴、雨露计划、金蓝领工程、家政服务培训工程等政策，确保有转移培训愿望的贫困群众得到政策扶持。坚持以流入地管理为主、以公办学校为主，充分挖掘学校办学潜力，积极扶持发展民办教育。加强贫困地区“阳光工程”培训力度，有效提升农业从业者综合素质。大力实施“一村一名大学生工程”，培养和造就一批乡土实用人才。不断提升贫困地区教育质量，提高学前三年毛入园率、义务教育巩固率和高中阶段教育毛入学率，到2015年主要劳动年龄人口平均受教育年限10年以上，扫除青壮年文盲；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当，提高农村适用技术和劳动力转移培训水平。到2020年，贫困村和重点扶贫攻坚县（市、区）的农村教育事业得到优先发展，基本普及学前教育和高中阶段教育，义务教育水平进一步提高，加快发展远程继续教育和社区教育。（省教育厅、省发改委、省财政厅、省扶贫和移民办、省人社会厅、省委农工部、省公安厅、省农业厅等）

    8.加强贫困地区卫生和计划生育工作。完善医疗卫生服务体系，加强重大疾病防控等公共卫生服务能力建设，实施“万名医师支援农村卫生工程”项目和定向培养乡镇卫生院医学生项目，解决人才短缺问题。到2015年实现县县有二级综合医院，乡乡有规范化卫生院，行政村有合格卫生室，县县有功能比较完善的职业病防治技术服务和监管体系，县县妇幼保健机构具备妇幼保健、生殖保健条件目标。新型农村合作医疗参合率稳定在95%以上。到2020年，贫区地区群众享有全省同等公共卫生和基本医疗服务，重点县低生育水平持续稳定，实现人口长期均衡发展。（省卫生计生委、省发改委、省财政厅等）

    9.推动公共文化建设工作。加强对贫困地区和原中央苏区群众公共文化服务体系建设，提升公共文化服务水平，增加公共服务产品投放，逐步实现公共文化服务均等化。到2015年，县县有硬件设施标准达到国家二级以上标准图书馆、文化馆，乡镇（街道）有综合或社区文化活动场所，村村有文化活动室或农家书屋；实现20户以下已通电自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视“户户通”。到2020年，广播影视公共服务体系健全完善，贫困地区群众的精神文化生活需求基本得到满足。（省文化厅、省新闻出版广电局、省发改委、省财政厅等）

    10.推进贫困地区信息化建设。实施国家农村信息化示范省建设工程，推动农村信息化进村入户。加快一村一员信息员队伍建设，提高信息员的业务水平。构建多通道的综合农村科技信息服务技术平台，整合开发各类信息资源，为农民提供信息服务。加快农村互联网基础设施建设，全力提高宽带用户普及率，继续推进宽带网络提速。加快农村地区光纤宽带建设，实现光纤到行政村，并向有条件的自然村延伸。到2015年，行政村100%实现通宽带，3G网络100%覆盖乡镇，农村地区用户全面实现每秒4兆比特宽带接入能力。到2020年，20户以上自然村实现100%通宽带，农村地区用户宽带接入能力达到每秒12兆比特。（省通信管理局、省工信委、省科技厅、省委组织部、省农业厅、省教育厅、省扶贫和移民办等）

    三、组织实施

    （一）加强组织领导。各级各部门要统一思想和行动，把创新6大机制、落实10项重点工作作为当前及今后一个时期推进扶贫开发工作的首要任务。尤其是重点扶贫攻坚的38个县（市、区）党委、政府要认真履行扶贫开发责任制，以开展第二批党的群众路线教育活动为契机，切实加强创新机制扎实推进农村扶贫开发的组织领导和工作力量；省直相关部门要积极落实行业扶贫责任，把贯彻落实行业扶贫分工任务摆在本部门工作的重要位置。各级各部门领导干部要以身作则，坚持经常深入贫困地区和贫困群众调查研究，倾听贫困地区干部群众的诉求，谋划扶贫攻坚的大计，促进6大机制创新和10项重点工作落实到位，抓出成效。

    （二）搞好统筹协调。各级扶贫开发领导小组要充分发挥统筹协调作用，调动各方力量，加强上下联动和横向协调，及时调度情况和督促落实。各地要做好统筹安排，认真抓好扶贫开发机制创新和重点工作的组织实施。省直各部门单位要加强与国家对口部委的沟通联络，积极争取政策和资金支持，在制定和实施行业发展规划及年度工作计划时将支持扶贫开发摆在优先位置。省直各牵头单位对落实本部门牵头任务要做实做细具体的安排部署。省扶贫开发领导小组办公室要全面收集掌握、认真梳理总结好各地各部门贯彻落实情况。

    （三）夯实基层组织。把加强贫困村基层党组织建设尤其是选好配强村党支部书记作为重要任务，加强基层服务型党组织建设，增强基层组织实施精准扶贫的本领，使之成为率领群众脱贫致富的坚强领导核心。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、觉悟高的优秀年轻干部、致富带头人、外出务工经商人员、企业经营管理人员、退伍军人、高校毕业生等到贫困村工作，充分发挥驻村扶贫工作队（组）作用。发展集体经济，增加村级集体积累，夯实基层组织服务贫困群众的物质基础。尊重贫困群众在脱贫致富中的主体地位，坚持扶贫必先扶志，教育贫困群众穷则思变，克服“等靠要”思想，树立脱贫致富根本要靠自我奋斗的志向。维护贫困群众的民主权利，引导其充分用好外部观念、资金、技术、项目等帮扶条件，组织其积极参与扶贫规划制定、扶贫项目建设、扶贫项目管理和监督的全过程。

    （四）强化工作力量。各级党委、政府要重视扶贫开发队伍建设，加强贫困地区干部培训力度，提高执行能力，保障必需的工作条件和经费，建设一支勤政廉洁、适应扶贫开发新形势新任务新要求的工作队。重点扶贫攻坚的38个县（市、区）要充实扶贫部门工作力量，扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作，村级扶贫开发工作队伍建设要适应实施精准扶贫的需要。各级各部门要改进工作作风、密切联系群众，完善落实干部“下基层、接地气”常态化制度，加强扶贫开发机制创新和重点工作的指导，并积极选派优秀干部到贫困农村开展扶贫工作、挂职锻炼成长。尤其是在重点扶贫攻坚38个县（市、区）定点扶贫的省级领导和省直部门、国有企业要率先垂范，精心指导和大力支持定点联系县的扶贫攻坚，深入落实1位省领导、1个省直部门、1家省属企业、每县每年1000万元财政扶贫资金的“四个一”组合式扶贫举措。各设区市、县（市、区）领导都要认真落实定点扶贫联系贫困乡村的要求，指导抓好扶贫规划、政策和项目的衔接，帮助解决扶贫开发机制创新和重点工作中遇到的问题。组织人事部门要把扶贫攻坚作为培养锻炼“好干部”的实践平台，注重发现培养使用扶贫实绩突出的“好干部”。

    （五）营造浓厚氛围。广泛深入宣传扶贫开发政策、扶贫攻坚先进典型和新鲜经验，用扶贫开发惠民政策和脱贫致富榜样传播正能量，为创新机制扎实推进农村扶贫开发工作营造良好环境。大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，广泛引导和积极鼓励社会各界关注、参与扶贫事业，壮大扶贫开发力量，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和动力。

    本实施方案确定的省直牵头单位和各设区市、重点扶贫攻坚的38个县（市、区），要制定抓好落实的具体工作方案，于今年4月底前报省扶贫开发领导小组备案并认真组织实施，每年10月上旬前要及时向省扶贫开发领导小组报送执行情况报告。省扶贫开发领导小组每年10月底前要将本实施方案贯彻落实情况报省委、省政府和国务院扶贫开发领导小组。